现将《中共海口市委海口市人民政府关于深化供销合作社综合改革的实施意见（讨论稿）》（以下简称《意见》）的起草情况说明如下：

    一、起草背景

为深入贯彻落实《中共中央、国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》(中发〔2015〕11号)和《中共海南省委、海南省人民政府关于深化供销合作社综合改革的实施意见》（海发[2016]9号）精神, 根据全省深化供销合作社综合改革电视电话会议和市委、市政府的有关要求，结合我市实际, 起草了本《意见》。

    二、起草经过和有关依据

(一) 起草经过

为确保《意见》内容的全面性和科学性，2015年6月份起，市供销社就牵头组织有关部门赴全国改革先行试点区进行调研。2015年6月上中旬,组织业务处室及城郊社、灵山社、三门坡社相关人员赴广州、上海、杭州、厦门等地学习考察； 2015年6月下旬组织业务处、城郊、三江、大坡、秀英等基层领导及相关人员随同省社赴山东济南、青岛、泰安考察；2016年6月下旬，组织机关人员到山东潍坊市、高密市、浙江杭州市、临安市调研深化供销综合改革经验做法。2016年6月15日，在全省深化供销合作社综合改革电视电话会议结束后，文斌副市长召开会议，对我市综合改革工作提出了明确要求，作出了具体部署；6月16日，市社组织召开主任办公会，专题研究深化综合改革工作，成立领导小组，对改革工作作出具体部署。在调研的基础上，2016年7月至9月中旬，市社机关多次组织班子成员、机关干部、直属企业、基层社人员召开座谈会，广泛听取各方面意见和建议，在反复讨论，数易其稿的基础上，形成了意见初稿和相关配套方案。7月26日，市社邀请省社领导、海南产业经济研究院专家参加专题座谈会，研究修改综合改革意见初稿；8月份，又多次邀请企业人士探讨，听取意见；9月20日，市社组织班子成员及各处室负责人到罗牛山股份有限公司参观考察，为深化综合改革开拓视野、启发思路，与本地农业龙头企业共同探讨综合改革事宜，并对意见初稿进行了进一步修改；9月23日，市社机关组织专题研讨会，进一步研究修改意见初稿、起草说明和相配套的一揽子方案。

     (二)有关依据

1.《中共中央、国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》(中发〔2015〕11号)；

2.《中共海南省委、海南省人民政府关于深化供销合作社综合改革的实施意见》（海发[2016]9号）；

3.中共海南省委农村工作领导小组《关于贯彻落实〈中共海南省委、海南省人民政府关于深化供销合作社综合改革的实施意见〉的通知》（琼委农[2016]2号）；

4.《海南省人民政府办公厅关于推进普惠金融发展的实施意见》（琼府办[2016]215号）；

5.《中共海口市委、海口市人民政府关于加快农业现代化实现农村全面小康的实施意见》（海发[2016]2号）；

6.《中共浙江省委、浙江省人民政府关于深化供销合作社和农业生产经营管理体制改革构建“三位一体”农民合作经济组织体系的若干意见》（浙委发[2015]17号）；

7.《中共石家庄市委、市人民政府关于深化全市供销合作社综合改革的实施意见》（石发[2016]6号）；

8.《中共南京市委、市人民政府关于深化全市供销合作社综合改革的实施意见》（宁委发[2016]16号）；

9.《中共长春市委、市人民政府关于深化全市供销合作社综合改革的实施意见》（长发[2016]13号）；

10.《中共济南市委、市人民政府关于深化全市供销合作社综合改革的实施意见》（济发[2016]10号）；

11.《中共潍坊市委、市人民政府关于深化供销合作社综合改革的实施意见》（潍发[2016]3号）。

三、《意见》总体框架和主要内容

《意见》分为3个板块，共5部分18条。五大部分标题与省里均相同，除第5、6条标题与省里不一样外，其它各条标题均与省里相同，而省里绝大部分标题与中央是一致的。

第一板块，帽段和第一部分，是深化供销合作社综合改革的总体要求，共3条，主要明确供销合作社综合改革的指导思想、基本原则和目标任务。在内容上，《意见》在基本原则上增加了1个：“坚持以问题为导向”，修改了1个“坚持可持续发展”，其它原则与中央、省里相同；在目标任务中，根据海口供销实际，提出了以“改造自我、盘活资产、激活网络、立足公益、拓展经营”为总体目标。

第二板块，第二部分到第四部分，是服务农民和改造自我的主要内容，共12条，包括：一是拓展供销合作社经营服务领域，加快形成为农服务体系。主要是加快构建农业全程社会化服务体系，对接本地农业龙头企业，创建城乡供销网络，推进农业品牌建设，借鉴石山互联网农业小镇建设经验，发展农村电子商务，强化城乡社区综合服务平台建设，稳步开展农村合作金融服务。二是推进供销合作社基层社改造，夯实为农服务基础。主要是加快推进基层社改造，领办农民专业合作社，加强对基层社发展的扶持。三是创新供销合作社联合社治理机制，增强服务“三农”的综合实力。主要是构建联合社主导的行业指导体系，构建社有企业支撑的经营服务体系，理顺联合社与社有企业的关系，创新联合社治理结构。（有关内容上的说明详见第四、第五点）

第三板块，第五部分，要求加强对供销合作社综合改革的领导，共3条，主要包括：各级党委政府要落实领导责任，加大对供销合作社综合改革的支持力度，加强供销合作社自身建设。（有关内容上的说明详见第四、第五点）
    四、《意见》涉及的重点问题和主要举措
    《意见》起草过程中，在改革举措上，突出积极稳妥、因地制宜，对拿得准的，认识一致的问题，提出了明确的改革要求；对一些暂时还拿不准，实际情况与改革要求差距较大的，仅参照中央和省里的文件提出了方向性的要求（详见第五部分说明）。
    （一）关于供销合作社的定位问题
    《意见》开篇提出：“供销合作社是为农服务的合作经济组织，是党和政府做好三农工作的重要载体”。这是深化综合改革对供销合作社的新定位，与中央文件表述相同。这一定位，一是从性质上，继续明确供销合作社为合作经济组织；二是从地位上，突出了供销合作社在党和政府“三农”工作全局中的位置；三是从功能上，继续强调供销合作社为农服务的根本宗旨。

《意见》紧紧围绕供销合作社新的定位，在改革的主要举措上，提出了“三大任务”，即拓展供销合作社经营服务领域，推进基层社改造，创新供销合作社联合社治理机制。

（二）关于基层社改革问题
    基层社是供销合作社的基础，是供销合作社在各镇直接面向农民的综合性经营服务组织。《意见》强调“坚持分类指导，因社施策”， 明确要求“基层社的项目改造开发每个要预留500—1000㎡的经营铺面，用作农村日用品超市经营等综合服务，项目的其他面积主要用作职工安置住房，逐步实现每个镇开办1家有规模的经营场所目标，实现连锁经营，统一配送”。

（三）关于构建行业指导体系和经营服务体系双线运行机制问题
   从联合社自身看，《意见》明确提出，建立健全理事会和监事会机构设置，优化联合社机关机构设置、职能配置。

从社有企业自身看，《意见》明确提出，按照社企分开原则，通过整合资产和资本注入的方式，组建海口市供销集团公司，整合和盘活全系统社有资产，对接本地农业龙头企业，做大做强社有企业，扩大服务“三农”范围。

（四）关于为农服务体系建设问题

根据文斌副市长在全省深化供销合作社综合改革电视电话会议上的讲话精神，《意见》提出“加快推广海口五一田洋科技服务中心模式，在市级财政给予一定扶持基础上，依托农村各类闲置设施，在海口4个区各建设1个为农服务中心”；“ 对接本地农业龙头企业，创建城乡供销网络，推进农业品牌建设”；“借鉴石山互联网农业小镇建设经验，发展农村电子商务”。 借鉴山东经验，《意见》提出“鼓励基层供销社与村党组织开展“党建带社建、村社共建”活动”。 根据《海南省人民政府办公厅关于推进普惠金融发展的实施意见》（琼府办[2016]215号）的有关规划，就稳步开展农村合作金融服务，《意见》提出“探索开展社员资金互助的新型农村合作金融组织试点”；积极引导“基层机构投保大棚瓜菜保险、主要畜禽养殖保险、农产品目标价格指数保险等农业保险”；围绕“‘N+农户’农村小微企业组合担保模式创新”；“ 积极配合金融机构推进农村支付环境建设”。　　

五、主要政策和改革举措依据
    （一）国家已有明确政策或相关规定，中央在综合改革文件中再次重申或明确适用于供销社，省里文件和本《意见》中均予以原文保留的。
    1. 《意见》在第13条中原文保留的内容有：“支持社有企业承担化肥、农药等储备任务”。

2.明确供销合作社社有资产的属性和有关权益。《意见》在第17条明确要求“保持供销合作社组织体系和社有资产完整性，任何部门和单位不得违法违规平调、侵占供销合作社财产，不得将社有资产纳入地方政府融资平台，不得改变供销合作社及其所属企事业单位的隶属关系”。

3.抓紧落实处理历史遗留问题。《意见》在第17条要求：“抓紧落实处理供销合作社财务挂账、金融债务、社有企业职工社会保障等历史遗留问题”。

4.《意见》在第11条中明确：“支持符合条件的基层社作为农民专业合作社进行工商登记注册，允许财政项目资金直接投向注册后的基层社，允许财政补助形成的资产转交注册后的基层社持有和管护”。这为基层社获得财政项目支持创造了条件，但前提是基层社要作为农民专业合作社进行注册。
    （二）中央在综合改革文件中新增的政策，省里文件和本《意见》中均予以原文保留的。
    1. 《意见》在第13条中强调：“允许上级社争取的同级财政扶持资金依法以股权形式投入下级社”。这为供销合作社借助财政资金扩大投资、加快发展，开辟了新的路子。

2. 《意见》在第17条中强调：“中央财政继续支持新农村现代流通服务网络工程建设，通过现有资金渠道支持供销合作社组织实施农业社会化服务惠农工程”。农业社会化服务惠农工程是供销总社着眼提升供销合作社农业社会化服务水平这个大背景首次提出的，为供销合作社争取地方政府配套支持提供了依据。

（三）参照中央或省里文件予以原文保留的改革举措。

1.中央和省里文件表述相同，《意见》予以原文保留的改革举措。

(1)《意见》在第4条中原文保留中央和省文件的内容有：“积极承担政府向社会力量购买的公共服务。”

(2)《意见》在第7条中原文保留中央和省文件的内容有：“适应新型城镇化和新农村建设要求，加快建设农村综合服务社和城镇社区服务中心(站)，为城镇居民提供日用消费品、文体娱乐、养老幼教、就业培训等多样化服务”、“发展生态养老、休闲观光、乡村旅游业等新兴服务业”、“积极参与美丽乡村建设”、“规范建设再生资源回收网点，促进资源循环和高效利用”。

(3)《意见》在第9条中原文保留中央和省文件的内容有：“对经济实力较强的基层社”，在加大改造力度的基础上，“扩大服务领域，积极发展生产合作、供销合作、消费合作、信用合作，办成以农民为主体的综合性合作社；对经济实力较弱的基层社，采取政策引导、联合社帮扶、社有企业带动等多种方式，着力提升服务能力，通过服务密切与农民的联系，不断强化与农民的联合与合作。根据农民需求和供销合作社实际，逐步将已经承包或租赁的基层社网点纳入供销合作社经营服务体系”。

(4)《意见》在第10条中原文保留中央和省文件的内容有：“通过共同出资、共创品牌、共享利益等方式，创办一批管理民主、制度健全、产权清晰、带动力强的农民专业合作社。在自愿的前提下，引导发展农民专业合作社联合社，充分发挥供销合作社综合服务平台作用，带动农民专业合作社围绕当地优势产业开展系列化服务”。基层社要加强“与农民、农村集体经济组织、基层农技推广机构、龙头企业等合作，形成服务农民生产生活的合力”。

(5)《意见》在第11条中原文保留中央和省文件的内容有：“扶持供销合作社的政策要向基层社倾斜，联合社资源要更多投向基层社。支持基层社作为相关涉农政策和项目的实施主体，承担公益性服务。支持符合条件的基层社作为农民专业合作社进行工商登记注册，允许财政项目资金直接投向注册后的基层社，允许财政补助形成的资产转交注册后的基层社持有和管护”。

(6)《意见》在第12条中原文保留中央和省文件的内容有：“要深化体制改革，创新运行机制，理顺社企关系，密切层级联系，着力构建联合社机关主导的行业指导体系和社有企业支撑的经营服务体系，形成社企分开、上下贯通、整体协调运转的双线运行机制”、“要加强本区域内供销合作社和本级社有企业的行业管理、政策协调、资产监管、教育培训，贯彻落实好上级社和地方党委、政府的决策部署”、“组织实施好基层社改造，强化市场运营，搞好直接面向农民的生产生活服务网点建设”、“做实供销合作社合作发展基金”、基层社当年有资产收益的，可按“比例注入本级供销合作社合作发展基金”、“在自愿的基础上”将部分发展基金“上缴上一级联合社合作发展基金，统筹用于基层社建设和为农服务”、“制定合作发展基金运行和管理办法，确保出资成员权责明确，基金运行公开透明、规范高效”。

(7)《意见》在第13条中原文保留中央和省文件的内容有：“深化社有企业改革，规范治理结构，增强社有企业发展活力和为农服务实力。加快完善现代企业制度，健全法人治理结构，建立与绩效挂钩的激励约束机制。加强各层级社有企业间的产权、资本和业务联结，推进社有企业相互参股，建立共同出资的投资平台，推动跨区域横向联合和跨层级纵向整合，促进资源共享，实现共同发展”。“社有企业改革要公开透明、规范操作”、“切实防止社有资产流失”。

(8)《意见》在第14条中原文保留中央和省文件的内容有：“优化联合社机关机构设置、职能配置”、“稳定联合社机关参照公务员法管理”、“对参照公务员法管理的联合社机关新进的相关工作人员，按照公务员法有关规定，经批准可探索实行聘任制”。

(9)《意见》在第15条中原文保留中央和省文件的内容有：“联合社机关要切实把握好社有企业为农服务方向，加强社有资产监管，促进社有资产保值增值;社有企业要面向市场自主经营、自负盈亏”、“理事会要落实社有资产出资人代表职责，监事会要强化监督职能”、“联合社机关要成立社有资产管理委员会，按照理事会授权，建立社有资本经营预算制度，并接受审计机关和同级财政部门的监督，以管资本为主加强对社有资产的监管”、“采取委派法人代表管理和特殊管理股股权管理等办法，探索联合社机关对社有企业的多种管理方式”、“在改革过渡期内，联合社机关参照公务员法管理的人员确因工作需要，经有关机关批准可到本级社有企业兼职，但不得在企业领取报酬”。

(10)《意见》在第16条中原文保留中央和省文件的内容有：“要站在加快推进中国特色农业现代化、巩固党在农村执政基础的战略高度”、“把深化供销合作社综合改革纳入全面深化改革大局统筹谋划、协调推进，把握好节奏和力度，精心组织，抓好落实。要深入开展调查研究，及时发现和解决改革过程中的苗头性、倾向性问题，确保供销合作社通过综合改革进一步得到加强。积极稳妥推进供销合作社综合改革试点，努力形成可复制、可推广的经验做法”、“重视和加强供销合作社领导班子建设”、“选好配强供销合作社领导班子”、“探索具有合作经济组织特点的干部人事管理制度”。

(11)《意见》在第17条中原文保留中央和省文件的内容有：“按照职能分工，落实好相关配套措施，形成推进供销合作社综合改革的合力。对已出台的扶持政策，要逐项梳理，加强督促检查，确保落实到位”。“加强对财政投入资金的管理和审计监督”。

(12)《意见》在第18条中原文保留中央和省文件的内容有：“转变思维方式和工作方法，用改革的思路和市场的办法不断破解体制机制难题，着力在关键环节和重点领域取得突破”、“汇聚起深化供销合作社综合改革的精神力量”。

    2.参照省里文件予以原文保留的改革举措。

(1)《意见》在第3条中原文保留省文件的内容有：“积极推进农业生产资料、热带农产品、农村日用品、再生资源、电子商务”等流通网络体系建设、“全力打造农民生产服务、社区综合服务、农村经济组织服务、农民技术培训服务和社有资产监管”等服务平台、“支持供销合作社建设大田服务中心等各类服务网点、领办创办各类农民专业合作社、依托农村基层社建设加油站和充电桩（站）”。

(2)《意见》在第4条中原文保留省文件的内容有：“围绕热带高效现代农业产业化发展的需要，主动适应农业适度规模经营的新形势，组织实施‘农业社会化服务惠农工程’”、“为农民和各类农业经营主体提供全托、短托、分包等土地托管服务和全程社会化“保姆式”“菜单式”服务”。

(3)《意见》在第5条中原文保留省文件的内容有：发挥各方“在土地、产业、人才、资金、组织、网络、规模经营等方面优势”。

(4)《意见》在第6条中原文保留省文件的内容有：“支持供销合作社建设农产品批发市场、区域性冷链物流集散地以及田头冷库等公益性农产品市场体系和城镇生鲜超市等零售终端”、“推动供销合作社实现实体与网络优势互补”。

(5)《意见》在第14条中保留省文件的内容有：加快组建“农村合作经济组织联合会”。

(6)《意见》在第17条中原文保留省文件的内容有：“财政要对供销合作社综合改革工作给予必要支持。争取利用国家农业综合开发政策支持供销合作社新型农业社会化服务体系和产销对接等项目建设”。